承認市場有其自發秩序(1)

觀點

2026年2月24日星期二

阮穎嫻：愈管愈窮的政策陷阱——從煙草稅到簡樸房條例

【明報文章】公共政策不應天真地假設市民會機械式接受官員意圖，而必須面對現實中牽一髮動全身的複雜互動。近年的煙草稅「加完又加」、幫助劏房戶的《簡樸房條例》到頭來害了基層居民，正好提醒我們：現實世界中，人的行為會調整、黑市會壯大、官僚會出錯，公共政策往往會產生一連串非原先設想的後果。

煙草稅：加稅不等於多收稅

2023/24及2024/25年度，特區政府分別大幅上調煙草稅，每次加幅超過三成，兩個年度合計稅率累升近七成半，將每1000支煙的稅款由約1900元，推高至約3300元。按政府及會計師行估算，這兩次加稅原意是一石二鳥：一方面透過高價抑制煙草消費，另一方面在政府財赤壓力下增加庫房收入。

然而實際出現的是另一個景象。根據相關研究和政府回覆立法會的數字，2022至2025年間，本港完稅煙消費量大跌近五成，煙草稅收入由2022/23年度約79億元，回落至2024/25年度43億元左右，短短3年流失逾30億元稅收。吸煙率方面，政府公布的調查顯示，2021至2023年間每日吸煙人士數目大致穩定，只是略減約0.7%，吸煙率由9.5%輕微降至9.1%，遠未出現與稅率升幅相稱的戒煙潮。

在完稅煙急跌的同時，非法私煙卻借勢冒起。私煙市場近年的調查估算，2022至2024年間私煙銷量激增逾兩倍，佔整體香煙消費的比例由個位數升至三分之一。高稅差令私煙吸引力大增，形成強烈替代效應，「白牌煙」等低價產品更快速擴張。換言之，一部分煙民並無戒煙，而是由合法市場轉到黑市，以更低價格購買來歷不明、風險更高的產品。

從公共財政角度看，這是一個近乎教科書式的「稅基自我侵蝕」。政府一方面失去部分煙草稅收入，另一方面，海關為打擊私煙需加大人手與執法成本，形成「收入減，開支增」雙重夾擊。若再考慮黑市壯大帶來的治安風險及腐敗誘因，社會總成本恐怕遠高於帳面少收的那幾十億元。

總體而言，加煙稅造成的客觀效果是稅收下降、戒煙成效小、治安風險上升的三輸局面，跟政策原意南轅北轍。

簡樸房條例：保障租客變趕走租客

《簡樸房條例》將於今年3月1日生效，旨在取締劣質劏房，對分間單位訂立最低標準，包括面積、消防及結構安全，並設12個月登記過渡期，合規者可獲36個月寬限，至2027年3月正式執法。​

政府原意無可厚非：提升基層住屋質素，保障住戶安全與尊嚴，避免火警隱患與違建塌樓悲劇。但政策設計忽略了市場行為的調整。在現有公屋輪候時間逾5年、過渡房屋供應仍有限的背景下，劣質劏房往往是部分低收入家庭的底線選擇——租金低至每月數千元，位處市區方便。

當條例強制規定單位最低面積與安全改裝，業主面臨一定的合規成本：面積、窗戶、安全，小改還好，大改的話工程顧問費動輒數萬至十數萬元。條例未生效已起作用，因為部分業主於條例生效前趕走租客，以改裝單位符合規定，並加租去轉嫁成本。業界指出由於改建困難，不少業主會放棄出租劏房，改成倉儲或丟空，或乾脆不登記，轉入灰色地帶。這個由於政策導致單位供應減少的問題，單靠寬限期不能解決。結果便是最廉價租盤供應收縮，租金向上推，令「合規簡樸房」租金比原劏房高出一截，加重劏房居民負擔。

這種反應，會令最弱勢租客最先受創：短期內面臨更高租金，或被迫遷往偏遠地區，通勤成本與時間倍增；若無足夠租金補貼或安置安排，部分家庭更可能流向無牌工廈、牀位分租等更不安全的選擇。去年宏福苑大火，本來用以安置這些居民的過渡房屋亦用得七七八八。這正是「好心做壞事」又一例證：想清理劣質劏房，卻可能製造新一批「居住難民」，總體居住負擔不降反升。​

公共財政角度上，這條例看似可解決住屋問題，實則把成本轉嫁市場：租客以更高租金與更長工時「埋單」，政府日後需為增加的社福開支、火警應急、家庭壓力等支付隱性代價。

扭曲市場 愈管愈窮

香港這幾年的公共財政討論，往往集中在「還可以加什麼稅」——加煙稅、加股票印花稅，甚至新稅種構思。問題在於，當加稅與管制成為政府面對財赤下，欠缺對長期稅基、地下經濟、制度信任的全面評估，便容易出現一種「愈管愈窮」局面。稅率愈高，合法市場愈縮水，黑市愈壯大；管制愈嚴，行政成本愈高，執法成效卻愈不穩定。

政府扭曲市場，反而會放大隱性成本：煙稅少收30多億元，還增加海關工作量；簡樸房制度清理劣質劏房，卻需填補後續社福缺口。若無配套財政投入（例如大量公屋、租金補貼），這些政策便淪為「愈管愈窮」的循環。

倘若要在政府財赤與轉型壓力下走出一條可持續之路，我們可能需要的，並不是更多新稅與新規例，而是更謙卑、更嚴謹的政策分析和想像力：承認人會因為政策而改變行為，承認市場有其自發秩序，承認任何干預都可能帶來非原先設想的後果。因而需要在每一次加稅與立法之前，多問幾句：「替代選擇會是什麼？黑市會否壯大？信任會否流失？」

只有如此，公共財政方能真正成為香港長遠發展的基石，而不是另一個風險來源。

作者是香港大學經管學院講師

原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20260224/s00012/1771866589645