貧窮線．脈絡．其他 (1)

黃於唱：從貧窮率到「精準扶貧」：香港貧窮政策轉向的機遇與隱憂

發布日期 2026年6月24日星期三

【明報文章】近年特區政府在扶貧政策上出現明顯轉向，由過往以貧窮線為核心的量化監察，轉變為以特定群組為對象的「精準扶貧」模式。這一轉變表面上是技術性的調整，實際上卻涉及對「何謂貧窮」及「如何處理貧窮」的根本理解。要評價這一方向，首先需釐清貧窮的不同概念。

在學術及政策討論中，貧窮一般分為兩種主要概念：絕對貧窮與相對貧窮。前者以一套基本生活標準為基準，例如維持基本生活所需的最低收入；後者則以社會整體生活水平做比較，通常以中位數收入的一定比例（如50%或60%）作為界線。兩者並非替代關係，而是互為補充——絕對貧窮有助識別最基本的生活困難，相對貧窮則反映不平等及社會融入的問題。在高度發達經濟體中，相對貧窮尤其重要，因為貧窮往往表現為「落後於主流生活水平」，而非單純缺乏生存資源。

沒有成熟經濟體全棄貧窮線

然而單純以收入界定貧窮，亦存在不足，這正是「多維度貧窮」（multidimensional poverty）概念出現的背景。多維度貧窮強調，貧窮不僅涉及收入，更包括住房質素、醫療可及性、教育、就業機會、社會參與等多方面。舉例而言，一些長者或低收入群體雖收入有限，但因擁有資產或享有公共服務，其生活質素未必完全低於標準。相反，亦有部分家庭的收入低於貧窮線，惟因要支付高昂租金、醫療開支或照顧負擔，實際生活卻相當困難。

因此，「多維度貧窮」並非取代「收入貧窮」，而是提供更立體的分析工具，幫助理解不同群體的困境。國際上無論是經濟合作與發展組織（OECD）還是歐盟，均採取「雙軌模式」：保留相對貧窮率作為核心指標，同時輔以物質匱乏、就業強度等多維指標。即使聯合國推動多維度貧窮指數（MPI），也是作為補充，而非取代「收入貧窮」的衡量。換言之，沒有任何一個成熟經濟體完全放棄貧窮線。

從亞洲比較角度看，日本、韓國、台灣等經濟體均持續公布相對貧窮率，同時輔以不同扶貧措施和目標。唯一較特殊的是新加坡，其政府從未正式確立貧窮線，而是依賴多個分散指標及針對措施，處理貧窮問題。香港過去採用貧窮線制度，具有高度透明性及可比較性，但近期政策方向似乎正逐漸向新加坡模式靠攏，這無疑是一個重要轉變。

無統一框架 易出現遺漏

特區政府現時聚焦3類目標群組，即80歲及以上全長者住戶、單親家庭、劏房住戶，體現出「多維度貧窮」思維的應用。這些群體確實面對較突出的生活困難，例如高住屋成本或家庭負擔。然而值得關注的是，這些群組的界定，主要是政策選擇之結果，而非基於整體貧窮測量所得。缺乏一個統一的貧窮框架，容易出現「遺漏」問題，例如照顧殘疾人士的家庭、少數族裔、失業或就業不穩的青年，及收入有限的在職貧困家庭，均可能面對多重困境，卻未必納入政策焦點。

政府應該掌握各類潛在弱勢群體的規模和特徵，包括其收入狀况、生活質素指標。這些數據不僅有助制訂政策，也可供非政府機構和慈善團體參考，從而更有效支援不同群體。關鍵在於，資料公開與貧窮測量制度，並不可等同。零散的數據若缺乏整體整合，難以反映貧窮全貌。

若缺整體指標 難評估政策成效

更重要的是，倘缺乏一個整體貧窮率指標，將難以評估政策成效。過去使用貧窮線時，政府可透過觀察貧窮人口變動，評估經濟發展、政策措施是否有效。國際上更常見的是設定明確目標，例如降低兒童貧窮率。相反，在沒有總體指標的情况下，扶貧政策可能演變為「逐項處理問題」，而難以回答關鍵問題——整體貧窮情况有否改善？

值得肯定的是，政府近年在社會開支方面確有明顯增加，特別是於社會福利和醫療領域。推出長者生活津貼、擴展社會服務，及投資公營醫療，均回應了過去社會對政府「投入不足」的批評。若以公共社會開支佔生產總值比例估算，香港已接近部分較低開支的OECD國家，如韓國及土耳其；不過，與日本、法國等福利較完善國家相比，仍存在一定差距。

這亦反映香港的制度特點：較為依賴市場和家庭，政府角色相對克制。換言之，香港並非「不作為」，而是在不同制度路徑下處理貧窮問題。然而，增加開支不等於改善測量與管治。當政府一方面投入更多資源，另一方面卻減少對整體貧窮的量化監察，便可能出現「做得多，惟難以證明效果」的情况。

理想制度是雙軌並行

總括而言，香港向多維及針對性的扶貧方向發展，有其合理性和政策價值，有助更精準回應不同群體需要。然而，這不應以放棄整體貧窮測量為代價。理想的制度應是兩者並行：一方面保留清晰、可比較的貧窮指標，以確保透明度和問責性；另一方面發展多維分析及精準政策，以提升干預的成效。

在經濟持續轉型、人口老齡化、生活成本高企的背景下，改善市民整體福祉，仍有不少工作要做。如何在「精準」與「全面」之間取得平衡，將是未來香港扶貧政策面對的關鍵課題。

作者是聖方濟各大學湯羅鳳賢社會科學院院長

原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%E8%A7%80%E9%BB%9E/article/20260624/s00012/1782232017348