所謂既郵政改革 (1)

林緻茵：郵政是否公共服務？ 是否必然要由政府提供？ 從香港郵政困局 看公共服務轉型

發布日期 2026年8月25日星期二

【明報文章】香港郵政自2017/18年度起，已連續8個年度錄得巨額虧損，2024/25年度虧損更擴大至逾8億元。政府早前向立法會申請撥款46億元予郵政署營運基金，用於支持其未來數年營運及翻新空郵中心。在通訊高度電子化、私人物流公司環伺的21世紀，郵政服務仍是一個不可或缺的「公共服務（public service）」嗎？這個服務是否「必然」要由政府部門直接提供？如郵政要走向私有化，又有何成功條件？

郵政營運基金的失效

郵政署營運基金在1995年成立，其初衷是改變政府部門「統收統支」的官僚常態，讓郵政署保留營運收入、自負盈虧，當年曾一度是成功的新公共行政範例。

然而在運作30年後的今天，比起其他一些成績較佳的營運基金（例如公司註冊處和機電工程署），這模式在郵政部門上失效，原因在於郵政沒有像公司註冊處般的獨家壟斷權——全港所有公司的成立、周年申報及查冊均為剛性需求，但郵政市場卻是開放的。在電子化浪潮下，公司註冊處得以壓低營運成本，利潤空間甚至比以往更穩定；機電工程署背後亦有龐大的「政府內部市場」作為穩固後盾。相對地，電子化政府的普及，反而大幅削弱了政府內部的郵務需求。

與此同時，郵政承受着「公營與私營的雙重缺點」：一方面，私人電商在市場上完全掌握主動權，形成激烈競爭；另一方面，香港郵政受萬國郵政聯盟（Universal Postal Union）及本地政策約束，郵政背負着「通用服務責任（Universal Service Obligation）」。無論盈虧，它均須維持全港的郵局網點及每日上門派遞服務。郵政署員工主要屬公務員體制，薪酬、增薪點及退休金結構高度僵化，年報更顯示其員工開支高達21億元，人力成本無法隨業務縮減而下調。

改革郵政 先釐清兩核心問題

要推動郵政改革，我們必先釐清兩大核心問題：

（1）郵政是否仍然屬一項必要服務？（2）如是必要服務，它是否「必然」要由政府部門提供？

就第一個問題，儘管傳統信件寄遞的商業價值已大減，但絕大部分市民依然會認為郵政是必要服務，承載着無可替代的公共功能，包括法律文件的正式送達、政府公文書信、偏遠離島居民的物資與信件傳遞、長者與數位弱勢社群的實體通訊權益。這種確保「不論貧富居住地，人人均享有一致且可負擔之基本通訊權」的通用服務，本質上屬公共財產（public goods）與基本權利保障的一部分。

至於這項公共服務是否必然要由政府提供？答案是否定的。公共行政學早已經區分了「服務提供者」與「服務監管者」。香港一些必要的公共服務，例如電力供應，也不是由政府直接提供。事實上，公共郵政營運成本上升，是全球性的問題。全球許多先進國家（如德國）已先後推行郵政私有化。

以德國為例，即使郵政公司已完全私有化，法律依然強制其履行公共服務責任，要求私營資本必須守住「統一郵資、全國覆蓋、法定派遞頻率」三大底線。政府的角色，就是監督私營郵政企業有沒有剝削公眾利益。

香港郵政的改革路徑，不外乎兩條：一是維持政府部門體制，但須拆分帳目、重塑關鍵績效指標（KPI），並聚焦提升優勢服務；二是全面推動私有化。

釐清香港郵政定位與KPI

倘要把郵政保留為政府部門，政府就不能再以單一的「自負盈虧」來評核其表現。郵政的帳目需要拆分為——（A）公共帳戶：將非牟利業務獨立，費用由政府一般收入直接撥款，KPI為其「普及率、市民滿意度與派遞準確率」；（B）商業物流帳戶：包裹、快遞等業務完全按市場化營運，KPI準則為「邊際利潤率、資產回報率與人均生產力」。

其次，香港郵政應深化私企做不到的獨家優勢，同時減少在本地送貨市場的無謂內耗。私營快遞屬「商業報關」，海關查驗極為嚴格，容易產生額外關稅與手續，例如台灣當局通常強制要求收件人需實名認證，並提供身分證號碼，流程繁瑣。相對之下，香港郵政走的是「綠色郵政清關通道」，對小包裹採取較寬鬆的抽查機制。

筆者在網購時，留意到日本電商網站（例如ZOZOTOWN、RUNWAY channel）與日本郵政有緊密合作，平台最推薦日本郵政的特快專遞，因其穩定性高、價錢合理。當包裹飛抵香港，便是由香港郵政接手完成清關與本地派遞。這種基於國際條約的「郵政對郵政」無縫對接機制，是私營物流公司難以全面複製的。故雖然日本國內速遞由「宅急便」等私企主導，但國際郵政網絡卻是日本郵政的絕對強項。

從日本例子可見，香港郵政不能只做被動接單的「後務管道」，而應該主動推動商業拓展，與海外電商平台及內地出海電商建立策略合作。

私有化的成功與失敗原因

隨着過去20年的「無紙化」與「電子通訊普及化」，各國各地郵政早已陸續轉型，香港郵政卻完全錯過了最好的改革時機。前郵政署長譚榮邦就曾在訪問中透露，本港郵政曾與3間國際物流巨頭洽談，卻因政府的「零風險」思維，徹底扼殺了郵政在商業市場上的生存與合作空間。可見，郵政的領導層並非沒有轉型意識，惟繁瑣程序與政府過度的趨避風險思維，卻使談判完全失去彈性。

官僚系統結構和思維，對改革構成一定阻礙。在送貨需求基本上已拱手讓予私企的今天，我們應否完全拒絕本地郵政全面私有化的選項？國際上，郵政私有化措施，有成功也有失敗例子；成功條件之一，是私有化的郵政服務能夠找到「第二增長曲線」的交叉補貼機制。以德國郵政為例，其收購DHL公司之後，成功由一家老舊的國營郵政機構，轉型為業務遍及全球的國際供應鏈巨頭，原因在於傳統信件業務（第一曲線）必然萎縮，企業唯有利用私有化後的資本市場融資與發債能力，大膽開展跨國併購，即發展「第二曲線」。

反之，失敗往往源於政府將私有化視為「甩赤字包袱」的捷徑，既不給予補貼，又要求私企硬扛虧損的公共責任，最終只會迫使私企為了股東利益而縮減服務、壓榨員工。英國郵政私有化的失敗經驗，甚至引發公眾強烈反彈及工會大規模罷工。這給香港提供了深刻教訓：倘若政府監管不足，直接將郵政拋入資本市場，最終只會引發商業利益與公共福祉的劇烈碰撞，導致服務質素下降與社會不滿。

作者是公共政策顧問

原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20260825/s00012/1787590576321