2026年7月8日 星期三
張炳良：五年規劃下 政府怎樣引導市場
發布日期 2026年7月8日星期三
【明報文章】特區政府早前公布香港經濟和社會發展第一個五年規劃（2026至2030年；「一五」）諮詢文件，坊間一些評論指內容缺乏驚喜，及未列明關鍵績效指標（KPI）。
香港五年規劃雖無往例可循，但早有就個別政策範疇制訂長遠發展藍圖的傳統，而且每年施政報告及預算案均勾畫未來策略大計，所以並非由零開始，也避免不了一定的「重疊」，不少關鍵詞和目標闡述或耳熟能詳。
避免不了「重疊」
諮詢文件六大部分（加快北部都會區建設及推進其他地區空間規劃(北都建設)；經濟、金融和貿易；創新科技和產業發展；民生及社會發展；區域合作發展；文體旅協同發展、綠色生活及其他），與3月時向立法會公布的六大專題研究範疇相若，但就「土地、房屋和加快發展北都」突出北都建設，並置於首位。至於未來經濟發展方向，國家「十五五」規劃已清楚着墨，確立為若干「中心」與「樞紐」（註1），亦融入諮詢文件。文本框架中規中矩，諮詢社會後可豐富內容、突出論述，以取信市場業界、激勵民心。
規劃過程不免各界皆有訴求，就像許願樹。五年規劃既需遠景，也須務實，優次有度，忌廣開戰線，不強求什麼都做；重點在於深化既有優勢和潛力，釋放動能，提高質素和附加值。作為頂層策略性、前瞻性的文件，須注入宏觀戰略視野和動力，起到運籌帷幄的導向作用。最終關鍵不在於文本，而在於規劃思維轉型及交付能量的基礎，構建切合新時代需要的發展模式，落實達標，始見真章。
制訂「一五」，正值環球經濟生態與地緣政治急變，以及我國總體發展與安全戰略調整之關鍵時刻，影響特區定位和作用；就當中變軌及險與機，應有論說。儘管一國兩制之下，香港不用複製內地模式，也不具備內地體制條件，反而應該摸索善用自己制度特色和條件的規劃路徑，惟仍然構成全國規劃系統的有機部分，須掌握國家發展大局，做到「國家所需，香港所長」及（一些方面）「能內地城市所不能」，為國家「增值」、「擴能」。
目標可達 才取得認受
「十五五」規劃定出全國性的共8個約束指標（即硬任務）和12個預期指標。前者涉及教育、環境生態、糧食和能源生產；後者涵蓋本地生產總值（GDP）增長、勞動生產力、城鎮化率、城鎮失業率、人均預期壽命等，並勾勒16個「強國」 願景。
香港要制訂類似指標也非由零開始，因長期已有各項預測和統計（如GDP、生產力）及服務標準（如教育、醫護）。訂KPI表面上不難，但要考慮交付能量，有依據、可操作，明白條件制約，因勢利導；尤其經濟發展，香港乃細小的外向型經濟體，受制於卻難左右外圍經濟變數及地緣政治因素，要看國家全球戰略可起的作用。
最終目標乃讓市民過好生活。除看到順境一面（如金融），香港「一五」還須處理好經濟轉型之痛、正視「K形經濟」挑戰，尤其人工智能（AI）和數字化帶來的社會民生衝擊，包括分配與機遇分叉擴大、一些行業萎縮、年輕人對前景徬徨、社會不快樂等（註2）。
目標可達，規劃方能贏取社會認受。有指標便需有評估。澳門五年規劃除年度評估，還有中期和總結評估，並引入第三方評估，可予參考。前提是具備可靠透明、可供追縱的資料，及科學的民調，不走過場。除統計處編製相關數據，政府也應鼓勵大學參與，並擔當第三方評核角色。
不能只訴諸行政權威
我國乃從中央計劃走向規劃發展，1990年代起實行社會主義市場經濟，重建市場，釋出民營空間。社會資源配置、投資與消費行為日重市場規律，促進競爭，過程中借鑑不少香港及海外經驗，惟始終堅持黨國及社會主義倫理基本元素。國家五年規劃成就可見，不單因具長期視野及訂定戰略目標，更因實行舉國體制。在規模優勢下，國家意志集中和調動資源，承擔發展風險，國家說了便要兌現，人民有所信心。儘管如此，國家力量有時也逆抗不了市場力量，需順勢而行。
香港實行資本主義自由市場，繼承英治「小政府大市場」傳統。回歸後政府逐步增強有為，但始終靠企業及市場去促進效率和創新，自由開放程度比內地城市大，公民社會活躍，政府與市場和社會的協作較柔性，跟內地中央（對地方）和政府（對市場）指導角色剛性、「強政府，（相對）弱社會」或「政社（比較）合一」的生態有別。香港過去對「政府不干預」下市場自由運作和社會自發動力有信心；今後要建立對政府有為及其規劃的信心，不能依仗行政主導權威，要靠實踐表現及符合市場邏輯。
「規劃＋市場」可有程度不同的結合。上世紀世界糾纏於國家（政府）與市場孰優孰劣的意識形態和政策路線之爭，在「國有化vs.私有（私營）化」、「社會化vs.市場化」之間徘徊。21世紀社會經濟發展不再是簡單的「市場主導vs.政府主導」二元選擇，而是講求「市場＋政府＋社會」協作互聯（interlinkage）。不同治理文化和經濟理念取向，會產生不同的市場結合政府格局，中國式社會主義市場經濟是一例。全球金融海嘯後歐美持續調整政經關係，如勢將繼任英國首相的貝安德（Andy Burnham）便擁抱「生產型國家」（productive state）。香港追求怎樣的結合？
規劃下如何市場主導
特區政府強調五年規劃不是以政府主導取代市場主導，而是政府扮演「頂層謀劃者」和「積極引導者」角色，實現「有為政府」與「高效市場」結合。此乃中央官員期盼的理想境界，仍須闡明政府規劃下如何市場主導。若政府導引不了市場，規劃何用？倘市場聽命於政府，何來主導？
上世紀70年代港英財政司夏鼎基提出以「積極不干預」原則取代之前的「自由放任」政策，有一整套義理邏輯和市場經濟哲學支撐。由「小政府」走到今天「積極有為」，政府標榜的「市場主導」總難一成不變。有政府規劃的「市場主導」跟過去「積極不干預」下的市場主導，看來既存延續也需突破。
政府及其智囊應整理出相稱的理論解說和運作邏輯，說明市場主導為何仍為制度優勢而非缺陷，確保規劃善用而非政治上或行政上輕易凌駕市場力量。說到底，既不迷信市場分配效果，也不高估政府能量及資源運用效益，提升公共治理和企業治理雙重效能，相輔相成。政府與市場的關係頗弔詭，當中涉及矛盾和盲點，須好好拿揑與平衡，挑戰在於實踐，考驗治理藝術。
內地體制下，政府主導和推動社會經濟發展的能量及經驗，遠超香港。新加坡行「國家發展主義」，政府導引能力也較香港強得多。過去主要依賴規管和批地批專營權手段的特區政府，可憑什麼優勢去引導市場？如何引導？官員或許行政效率優秀，但論市場智慧及產業擇優能力（pick the winner），不見得優於私人企業和投資者。大型基建如鐵路、新市鎮，確有一定往績，惟回歸後由政府主導的西九文化區、啟德郵輪碼頭等項目，均暴露交付之短，能力為市場所疑。
政府憑啥去引導市場
私營部門自主運作，主要看損益（profit & loss），產權受《基本法》保護，企業向股東負責，政府不能隨意干預其投資和營運決定，只能利誘，不能強制。而且香港公營企業力量薄弱，只有機管局及港鐵，不若新加坡之「政府關聯企業」佔國民經濟達半。近年成立的香港投資管理公司（被外界視為「港版淡馬錫」，儘管投資覆蓋不同），跟新加坡淡馬錫控股比較，資金規模懸殊，後者乃前者之40多倍。那麼特區政府有哪些具規模的政策工具/代理者，去確保其意志能夠引導由私人企業主宰的市場生態？
政府現要發展創科、AI及未來產業，不能期望用以前優之為之的政策手段邏輯便水到渠成；就算定下各種進取目標，若缺乏市場效益、官商協作、企業投入，也難走得遠。而且本地發展商也欠缺開發產業的成功經驗，乃過去生態使然。北都或許是轉換政策思維、改造經營生態和深化官商互動新模式的試驗場。
政府常被詬病固化封閉、落後市場。五年規劃的成效固然繫於公營部門改革、摒棄教條，提升「有為」效能，並走向「巧管」（smart regulation），惟業界何嘗不需擺脫過去靠房地產及國家惠港政策「躺着也會贏」之心態，更好發揮競爭創新精神，促進市場「高效」。規劃是表，裏子不能一切不變便可活出新氣象。
註1：鞏固提升國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐、國際資產及財富管理中心、國際風險管理中心功能，構建大宗商品交易生態圈和高增值供應鏈服務中心，建設國際創新科技中心，深化國際法律及解決爭議服務中心、區域知識產權貿易中心、中外文化藝術交流中心建設，加快北都建設等。
註2：根據「World Happiness Report 2026」，香港在全球147個國家及地區中排第90位，遠低於內地（65）、台灣（26）和新加坡（36）。
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20260708/s00012/1783440164164
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