2026年2月10日星期二
張炳良：如何行政主導？
【明報文章】中央港澳辦主任夏寶龍於1月26日全國港澳研究會專題研討會上發言，要求港澳兩特區「堅持和完善行政主導」。事後官員、議員、人大代表政協委員以至媒體評論紛紛解讀，在此不贅。
在內地官場，強調「堅持」，除了較為中性的努力持守外，也會指存在偏差故要求堅持原軌之意；「完善」不單指持續優化，也含目前有所缺陷而須完善糾正之喻。如2021年要求「完善選舉制度」，於立法會引入選舉委員會類別並調整議席比例和產生方法，大減普選成分，就是因為中央認定特區原有選制已為反中勢力所乘。
香港從來實行行政主導。為何在「愛國者治港」已牢築4年多，完善選制後產生之「新」立法會也已順利運作（去年底行政長官、立法會時任主席均高度評價其議政和立法表現）且剛換屆的今天，行政主導仍須「完善」？究竟出了啥問題？
何謂行政主導
「行政主導」進入香港政治詞彙，始於1980年代中英談判香港九七前途期間。那時英方常把香港施政高效、經濟繁榮、社會穩定，歸功於其行政主導體制。而北京也承認既有行政型管治行之有效，應予延續。
其實，那時實行的不是一般行政主導，而是以英殖總督為主的行政專權。他享有絕對權力，於殖民地管治體制下只受英廷節制，缺乏在地負責，其委任產生的行政局和立法局非官守議員，均為輔助（而非制衡）總督行使其行政權和立法權；直至1984年《中英聯合聲明》簽署後才逐步放權（註）。今天講「堅持行政主導」，當然不是去回復港英年代的行政專權。
1980年代曾有人論說，除了「行政主導」還可有「立法主導」，乃莫大誤解。英國雖「議會至上」，就如我國人民代表大會制，由議會/人大產生政府，惟英式國會制由國會多數派領袖組織政府內閣，政府反過來控制國會及官員人事、主導公共法案；若黨鞭運行有效，不會有通不過的法案或財政案，造就強勢行政主導。《中華人民共和國憲法》確立以黨（中共）領政，更不在話下。
美式總統制，因實行三權分立，總統與國會分享立法和財政創制權，重大政府及司法高層任命須經參議院同意；司法機關可覆核行政和立法，理論上行政主導不及英制。但二戰後總統權力膨脹，若總統和國會兩院由同一政黨集團控制（所謂「合一政府」），同時最高法院也多配合（像現時「特朗普2.0」情况），行政機關也可如魚得水。
任何管治體制必然行政主導，實踐上看「如何」操作、受到哪些其他制度元素的配合和制約。由於操作環境、政治生態、攻防戰略及社會文化條件並非固化，協商式政治（consensual）跟對立式政治（adversarial）的演繹就截然不同，致行政主導的意志和力度不一。
基本法下的行政主導
《基本法》究竟予特區行政主導怎樣的制約和配合，先看文本。基本法起草過程中，各界就政制的意見除保留原制度特色外，往往參照西方國家（尤其英美）做法，致最終的制度設計似混合變種，包括：只有政府才有立法和財政創制權，議員提出涉及政策的草案須得行政長官同意；三權互相牽制，政府對立法會負責，立法會有權啟動彈劾行政長官，終審法院法官及高等法院首席法官的任免須得立法會同意等；行政長官向中央政府及向特區「雙重負責」。
1987年4月16日，鄧小平會見基本法起草委員會（草委會）時講話，沒有談行政主導，但開宗明義提出：不能照搬西方一套，也不搞三權分立。後來草委會擬訂特區政制的原則，是行政立法互相制衡、互相配合，司法獨立。
1990年3月28日，港澳辦時任主任及草委會主任委員姬鵬飛向全國人大提交關於香港基本法草案及其相關文件的說明。他是這樣說的：「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約。」雖未使用「行政主導」一詞，惟他明確指出：特區的政治體制「要從香港的法律地位和實際情况出發，以保障香港的穩定繁榮為目的……既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情况的民主制度」。「保持原政治體制中行之有效的部分」，應包括原有的行政主導，而行政主導與發展民主是相容的。
2007年6月6日，全國人大常委會委員長吳邦國在北京舉行紀念香港特區基本法實施10周年座談會上致辭，確定特區政治體制最大特點是行政主導；而其中最重要的就是行政長官在「政權機構的設置和運作中處於主導地位」，因他具備「雙重負責」和「雙首長」身分——既是政府首長，也是特區首長。看世界各大城市（包括倫敦、東京、紐約等），皆行市長主導，但受市議會監察制衡。
回歸之後 行政不易主導
既然香港早已植根英殖強勢行政主導，行政長官繼承了前總督的絕大部分權力，已涵蓋大量行政權力的各項原有法律不變，而基本法又做了具體憲政秩序上的規範，那為何讓人感到回歸後行政權力倒退，呈議而難決、決而難行、行政不易主導的局面呢？中央官員看到的是「反中亂港」力量藉選舉鑽入體制興波作浪、癱瘓特區施政，惟現象背後可有三方面因素。
（1）回歸後內部管治環境起了重大變化。「港人治港」新精神取代了英殖下的順民心態，民權意識冒起，選舉與議會政治漸成主流，香港成為一個「意見社會」，市民多視立法和司法為約束任何行政霸道或濫權的制度工具。久而久之，政治生態上掣肘日多；當然，反對派更起了激化作用。
（2）政府官員和建制派追不上形勢，政治能量不足。直至2021年選舉改制，建制派議員佔立法會近三分之二，本乃支持政府作為的穩固基礎，卻似處處受制於佔少數的泛民主派陣營，領導議會乏力，其中原因是未能拿穩社會上多數民意。部分泛民濫用程序、動輒拉布、叫停會議時，建制派卻紀律鬆散、進退失據。
（3）官民關係薄弱，民間猜疑政府。政府掌權不靠民意，且拙於政治論述和解說政策，導致官民鴻溝擴大，惡性循環。部分市民不一定對泛民有好感，卻樂於罔顧議會秩序利用反對派去打擊政府。社會內耗日烈，行政主導優勢不彰，人人都是輸家。
須有利於發展和治理效能
特區行政主導並非絕對化概念，存在平衡與統一的結合：雙重負責、雙首長制、實權與制約、制衡與配合等，不能傾斜於一極；須放諸行政、立法、司法各司其職，各有權限，互不從屬的管治運作整體地去理解，並須有利於特區穩定發展和治理效能，否則流於空言。
這樣的行政主導，單靠行政長官和行政機關求表現、敢用權不成，也靠立法和司法做好職守、發揮效能去配合。若缺乏有效的立法審議與監督，倘缺乏不偏不倚的司法，行政主導的整體表現便會打折扣。立法與司法的配合，不是指行政獨大、事事唯行政是瞻，而是三者之間良性互動，俱為了特區良政善治、以民為本、讓民有感，共唱這台戲，才可演得精彩。近日關於市民乘坐巴士須扣安全帶的修例甩漏及社會爭議，對政府和立法會形象造成傷害，乃深刻教訓。
政府對議會要善於解說、吸納變通、肯聽敢試，視議員為公共治理的伙伴。議員無論循何種途徑產生，一旦當選，就有民意代表之責，須認真監督施政、審議法案及公共財政，不懼權勢，透過向官員質詢，促成負責任的治理。立法會議事堂要成為反映民需民急、論事議政的「眾言堂」。這樣市民才會有感。
政府更須重建與市民的關係和互信，面對社會應顯謙卑，對民間團體包容鼓勵。官員要善於放下身段，以實幹取信於民，以價值語言（而非秩序語言）感召大眾。治理執行力不單靠政府目標清晰、上下盡責，也靠社會和業界肯與政府齊心同行，合宜到位，方能水到渠成。
新加坡長期一黨執政，超強行政主導，治理水平和政府效率舉世稱譽。星洲獨立早期，李光耀等開國領袖樂見在沒有議會反對派下施政無阻，但至1980年代中感到須有不同聲音，故修憲引入非選區議席，讓反對黨一些高票落敗者進入國會，儘管政治攻防不絕。上任總理李顯龍2024年離任分享獅城治理三大法寶，乃社會凝聚力、長期規劃與政治穩定。新加坡的行政主導，對香港可有怎樣的啟示？
註：香港立法局1985年才引入局部選舉，並制定《立法局（權力及特權）條例》，仿效英國國會規範。香港總督原兼任立法局主席，1991年起，讓由他委任的副主席去主持日常會議，1993年才改為議員互選。立法局財委會原由布政司（今政務司長）任主席，1994年才改為議員互選。
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20260210/s00012/1770657273731
在內地官場，強調「堅持」，除了較為中性的努力持守外，也會指存在偏差故要求堅持原軌之意；「完善」不單指持續優化，也含目前有所缺陷而須完善糾正之喻。如2021年要求「完善選舉制度」，於立法會引入選舉委員會類別並調整議席比例和產生方法，大減普選成分，就是因為中央認定特區原有選制已為反中勢力所乘。
香港從來實行行政主導。為何在「愛國者治港」已牢築4年多，完善選制後產生之「新」立法會也已順利運作（去年底行政長官、立法會時任主席均高度評價其議政和立法表現）且剛換屆的今天，行政主導仍須「完善」？究竟出了啥問題？
何謂行政主導
「行政主導」進入香港政治詞彙，始於1980年代中英談判香港九七前途期間。那時英方常把香港施政高效、經濟繁榮、社會穩定，歸功於其行政主導體制。而北京也承認既有行政型管治行之有效，應予延續。
其實，那時實行的不是一般行政主導，而是以英殖總督為主的行政專權。他享有絕對權力，於殖民地管治體制下只受英廷節制，缺乏在地負責，其委任產生的行政局和立法局非官守議員，均為輔助（而非制衡）總督行使其行政權和立法權；直至1984年《中英聯合聲明》簽署後才逐步放權（註）。今天講「堅持行政主導」，當然不是去回復港英年代的行政專權。
1980年代曾有人論說，除了「行政主導」還可有「立法主導」，乃莫大誤解。英國雖「議會至上」，就如我國人民代表大會制，由議會/人大產生政府，惟英式國會制由國會多數派領袖組織政府內閣，政府反過來控制國會及官員人事、主導公共法案；若黨鞭運行有效，不會有通不過的法案或財政案，造就強勢行政主導。《中華人民共和國憲法》確立以黨（中共）領政，更不在話下。
美式總統制，因實行三權分立，總統與國會分享立法和財政創制權，重大政府及司法高層任命須經參議院同意；司法機關可覆核行政和立法，理論上行政主導不及英制。但二戰後總統權力膨脹，若總統和國會兩院由同一政黨集團控制（所謂「合一政府」），同時最高法院也多配合（像現時「特朗普2.0」情况），行政機關也可如魚得水。
任何管治體制必然行政主導，實踐上看「如何」操作、受到哪些其他制度元素的配合和制約。由於操作環境、政治生態、攻防戰略及社會文化條件並非固化，協商式政治（consensual）跟對立式政治（adversarial）的演繹就截然不同，致行政主導的意志和力度不一。
基本法下的行政主導
《基本法》究竟予特區行政主導怎樣的制約和配合，先看文本。基本法起草過程中，各界就政制的意見除保留原制度特色外，往往參照西方國家（尤其英美）做法，致最終的制度設計似混合變種，包括：只有政府才有立法和財政創制權，議員提出涉及政策的草案須得行政長官同意；三權互相牽制，政府對立法會負責，立法會有權啟動彈劾行政長官，終審法院法官及高等法院首席法官的任免須得立法會同意等；行政長官向中央政府及向特區「雙重負責」。
1987年4月16日，鄧小平會見基本法起草委員會（草委會）時講話，沒有談行政主導，但開宗明義提出：不能照搬西方一套，也不搞三權分立。後來草委會擬訂特區政制的原則，是行政立法互相制衡、互相配合，司法獨立。
1990年3月28日，港澳辦時任主任及草委會主任委員姬鵬飛向全國人大提交關於香港基本法草案及其相關文件的說明。他是這樣說的：「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約。」雖未使用「行政主導」一詞，惟他明確指出：特區的政治體制「要從香港的法律地位和實際情况出發，以保障香港的穩定繁榮為目的……既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情况的民主制度」。「保持原政治體制中行之有效的部分」，應包括原有的行政主導，而行政主導與發展民主是相容的。
2007年6月6日，全國人大常委會委員長吳邦國在北京舉行紀念香港特區基本法實施10周年座談會上致辭，確定特區政治體制最大特點是行政主導；而其中最重要的就是行政長官在「政權機構的設置和運作中處於主導地位」，因他具備「雙重負責」和「雙首長」身分——既是政府首長，也是特區首長。看世界各大城市（包括倫敦、東京、紐約等），皆行市長主導，但受市議會監察制衡。
回歸之後 行政不易主導
既然香港早已植根英殖強勢行政主導，行政長官繼承了前總督的絕大部分權力，已涵蓋大量行政權力的各項原有法律不變，而基本法又做了具體憲政秩序上的規範，那為何讓人感到回歸後行政權力倒退，呈議而難決、決而難行、行政不易主導的局面呢？中央官員看到的是「反中亂港」力量藉選舉鑽入體制興波作浪、癱瘓特區施政，惟現象背後可有三方面因素。
（1）回歸後內部管治環境起了重大變化。「港人治港」新精神取代了英殖下的順民心態，民權意識冒起，選舉與議會政治漸成主流，香港成為一個「意見社會」，市民多視立法和司法為約束任何行政霸道或濫權的制度工具。久而久之，政治生態上掣肘日多；當然，反對派更起了激化作用。
（2）政府官員和建制派追不上形勢，政治能量不足。直至2021年選舉改制，建制派議員佔立法會近三分之二，本乃支持政府作為的穩固基礎，卻似處處受制於佔少數的泛民主派陣營，領導議會乏力，其中原因是未能拿穩社會上多數民意。部分泛民濫用程序、動輒拉布、叫停會議時，建制派卻紀律鬆散、進退失據。
（3）官民關係薄弱，民間猜疑政府。政府掌權不靠民意，且拙於政治論述和解說政策，導致官民鴻溝擴大，惡性循環。部分市民不一定對泛民有好感，卻樂於罔顧議會秩序利用反對派去打擊政府。社會內耗日烈，行政主導優勢不彰，人人都是輸家。
須有利於發展和治理效能
特區行政主導並非絕對化概念，存在平衡與統一的結合：雙重負責、雙首長制、實權與制約、制衡與配合等，不能傾斜於一極；須放諸行政、立法、司法各司其職，各有權限，互不從屬的管治運作整體地去理解，並須有利於特區穩定發展和治理效能，否則流於空言。
這樣的行政主導，單靠行政長官和行政機關求表現、敢用權不成，也靠立法和司法做好職守、發揮效能去配合。若缺乏有效的立法審議與監督，倘缺乏不偏不倚的司法，行政主導的整體表現便會打折扣。立法與司法的配合，不是指行政獨大、事事唯行政是瞻，而是三者之間良性互動，俱為了特區良政善治、以民為本、讓民有感，共唱這台戲，才可演得精彩。近日關於市民乘坐巴士須扣安全帶的修例甩漏及社會爭議，對政府和立法會形象造成傷害，乃深刻教訓。
政府對議會要善於解說、吸納變通、肯聽敢試，視議員為公共治理的伙伴。議員無論循何種途徑產生，一旦當選，就有民意代表之責，須認真監督施政、審議法案及公共財政，不懼權勢，透過向官員質詢，促成負責任的治理。立法會議事堂要成為反映民需民急、論事議政的「眾言堂」。這樣市民才會有感。
政府更須重建與市民的關係和互信，面對社會應顯謙卑，對民間團體包容鼓勵。官員要善於放下身段，以實幹取信於民，以價值語言（而非秩序語言）感召大眾。治理執行力不單靠政府目標清晰、上下盡責，也靠社會和業界肯與政府齊心同行，合宜到位，方能水到渠成。
新加坡長期一黨執政，超強行政主導，治理水平和政府效率舉世稱譽。星洲獨立早期，李光耀等開國領袖樂見在沒有議會反對派下施政無阻，但至1980年代中感到須有不同聲音，故修憲引入非選區議席，讓反對黨一些高票落敗者進入國會，儘管政治攻防不絕。上任總理李顯龍2024年離任分享獅城治理三大法寶，乃社會凝聚力、長期規劃與政治穩定。新加坡的行政主導，對香港可有怎樣的啟示？
註：香港立法局1985年才引入局部選舉，並制定《立法局（權力及特權）條例》，仿效英國國會規範。香港總督原兼任立法局主席，1991年起，讓由他委任的副主席去主持日常會議，1993年才改為議員互選。立法局財委會原由布政司（今政務司長）任主席，1994年才改為議員互選。
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
原文網址：https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20260210/s00012/1770657273731
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